加强和完善新形势下烟草专卖内管工作的思考

　　强化内部管理监督工作是烟草行业内部规范经营和行业发展新形势下必须认真解决的问题。在烟草行业经济效益的增长及改革发展过程中，内部监管起到了极其关键的作用。但由于思想认识、利益驱动和惩罚力度等多种因素的影响，特别是2011年烟叶结构调整工作开展以来，“两烟”内部监管面临着新形势、新目标和新任务，真品卷烟非法流通有所加剧，不适用烟叶处理困难，不规范经营行为时有发生，给行业持续健康发展和构建和谐氛围造成严重的负面影响。本文立足于烟草内管工作的现状，就如何强化自律意识，如何防范违规，如何惩戒违规行为进行了探讨，旨在进一步提高内管工作水平。　　
　　“内管”一词，来源于美国注册会计师协会1996年发布的《审计准则公告第78号》中正式提出了“internal supervision”即“内部监管”一词，主要目的是为了防范各种风险。我国烟草行业自2005年以来，不断加强内部专卖管理监督工作，逐步构建组织机构架构，完善制度，细化流程，内部监管工作由过去的制度化、痕迹化监管向如今的流程化、信息化监管转变。解决了行业存在卷烟体外循环问题和盲目组织烟叶生产收购问题，行业“两烟”生产经营逐步规范，为推动行业发展，巩固专卖制度发挥了积极的作用。但由于思想认识、利益驱动和惩罚力度等多种因素的影响，特别是2011年烟叶结构调整工作开展以来，“两烟”内部监管面临着新形势、新目标和新任务，真品卷烟非法流通有所加剧，不适用烟叶处理困难，不规范经营行为时有发生，个别单位甚至顶风作案，给行业持续健康发展和构建和谐氛围造成严重的负面影响。
　　一、当前内管工作的现状及原因分析
　　（一）全员监管深入不够，工作表面化。
　　“全员监管”是内部专卖管理监督工作原则之一，就是在要在发挥内部专卖管理监督部门职责作用的同时，有效发挥计划、运行、法规、财务审计、纪检监察和整顿办等部门的作用，其关键是发挥生产经营企业管理人员的规范管理，以及业务人员之间的相互监督和自我约束。然而，在实际工作中，生产经营部门干部职工对规范管理工作的认识普遍还不到位，由于绩效评价的原因，当规范和生产经营任务发生冲突时，容易在两者间徘徊，从而滋长了下属生产经营部门的麻痹意识。“开展内部监管工作的目的单纯为应付上级部门检查、考核而准备资料”这些思想还在一定范围滋长，在一定程度上制约全员监管氛围的形成，影响内部专卖管理监督与的其他部门的良性互动，影响内部监管工作的深入开展。这些问题体现在地、县级烟草部门还比较普遍，近年来违规行为时有发生，但由地、县局能够自行查处问题的情况则很少见，近两年来所发生的案件大部分是上级局直接查处或督办的案件，这就说明地、县级局对“两烟”生产经营环节的监管工作基本处于表面化。
　　（二）长效机制发挥不够，有章不循。
　　内管长效机制是实现内部监管的根本保证，其实质内容包括内管委派制度、部门互动协作工作机制、共同参与议事制度、教育培训制度、监督检查制度、案件查办制度、备案备查制度、举报监督制度、监督考核制度、责任追究制度、卷烟供货公开监督制度、内管联席会议制度、规范经营检查制度、送货抽检制度、经营部门内控制度，还有烤烟收购十条纪律、卷烟经营的“六严一控”等等。然而，这些制度在实际工作中落实不好，产生了诸多问题，突出表现在不按合同组织烟叶生产收购、卷烟非法流通有所抬头，这些均暴露出规范经营“有章不循”的问题。
　　（三）内管机构的作用不够发挥不充分，机制空转。
　　目前内管机构不能有效施展监管，表现在以下几个方面：一是内管派驻办、组是内管的基层机构和前沿阵地，专卖内部管理的大部分工作都在基层发生、解决和完成，基层内管人员“不敢管、不愿管、不会管、不想管”是内部监管最直接的问题，也是最大的问题。但在实际工作中“不敢管”的问题突出，没有发挥内管的作用。二是内管人员构成结构不高，缺乏对内管知识和工作流程的理解和掌握，甚至一些人员都不了解“两烟”生产经营业务，内管人员的业务素质和综合技能亟需提高，“不会管”的问题依然存在；三是激励机制不健全。对于内管工作、内管机构、内管人员目前制定的更多是惩处性办法，少有奖励性措施，不利于激励内管人员更好地履行职责、大胆监管、创新手段，“不愿管”的现象普遍存在。
　　二、解决问题的对策和建议
　　建立“三个一”的工作机制，即“一个笼子、一把尺子、一条鞭子”。一个“笼子”就是内管部门深度参与生产经营规则制定，把生产经营部门的权力装进制度的笼子里，构建“不能违的保障和防范机制”；一把“尺子”，就是以建立健全各项监管制度，完善监管流程，加强过程监督，度量监督生产经营过程的规范行为，构建“不易违的监督机制”；一条“鞭子”，就是加强对违规违纪案件的查处，惩戒违规违纪行为，构建“不敢违的惩戒机制”。
　　（一）编好一个“笼子”，构建“不能违的保障和防范机制”。
　　一是树立科学发展观，建立科学的评价机制。引导各级领导干部要树立正确的发展观、政绩观和利益观，坚持服从于行业科学发展的大局，做到制度自信、规范自觉。辩证地看待规范与效益的关系、规范与发展的关系。规范是维护专卖制度的本质要求。随着党的十八大的召开，行业进入了一个新的发展阶段,新形势新任务要求行业管理必须更加规范,更富效率，以实际行动维护好烟草专卖制度。烟草控制以及当前社会对垄断行业的高度关注,使得烟草行业不断被推向政治经济前台,我们只有把“自己的事情办好”,才能赢得和谐的发展环境。建立科学的考评机制，把规范经营纳入绩效考评，与各级领导班子、干部职工的收入、晋升直接挂钩，对严重违规的实行一票否决。克服盲目追求利润增长，把行业发展建立在严格规范基础之上，建立在可靠的市场基础和扎实的工作基础之上。
　　二是建立共同参与的议事规则制度。“两烟”生产经营部门应在卷烟货源组织投放、烟叶种植收购等重点环节与内管部门沟通，让内管部门参与工作规则的制定，使品牌准入、货源供应、总量计划和品牌营销等主要内容规范运行，让烟叶计划、物资发放、合同签订、收购管理和不适用烟叶补贴兑现等重要环节提前受控。专卖内管部门既要参与工作规则的制定并对相关内容进行监督，同时也要注重监管的全面性，避免现场监管的误区以防监督的触角带有片面性，甚至人为形成内管监督“盲区”和“借口”，要采取事前、事中和事后监管的方式，对“两烟”业务部门有关规则和内控制度的执行进行监督，有效预防不规范行为的发生。
　　三是警钟常鸣，建立内管案例警示教育制度。要始终保持内部监管高压常态，把内部整顿规范的纪律作为新入职员工上岗培训的必备课程，每半年开展一次内管知识教育培训，用实际案例对干部职工进行警示教育、正反面教育、法律法规教育；经常开展思想教育、纪律教育和职业道德教育，不断提高干部职工抵御不规范经营行为的意识和能力，抵御违规经营背后利润诱惑的能力，努力做到自省、自警、自励。
　　四是办事公开，建立四级内管监督管理制度。坚持上级、同级、下级和服务对象全方位监督管理的格局，认真落实办事公开民主管理的要求，把货源投放办法和分配结果、烤烟合同签订和不适用烟叶补贴发放等重要内容，通过内网、企务公开等方式自觉、主动接受监督；要创新监管方式，把加强“两烟”内管作为落实反腐倡廉体系的重要内容，向社会公布行业专卖内部监督管理实施办法，接受服务对象、社会大众等更高层次和更大范围的监督，以实际行动和效果取信于国家、取信于社会、取信于人民，不断提升责任烟草良好形象。
　　五是明确职责，在“两烟”业务部门建立“一岗双责”制度。“两烟”生产经营部门负责人必须树立抓生产经营就要抓规范的意识，严格按照“两烟”经营是行业整顿规范工作基础的要求，切实加强对本部门规范经营工作的领导，健全完善规范经营内控制度，严格管理、履行职责，落实“谁主管、谁负责”的部门规范经营工作包保责任制，形成综合监管与部门监管并重，各部门各司其职、各负其责的监管格局。
　　（二）用好“一把尺子”，构建不易违的监督机制。
　　一是要着力实现监督关口前移，重心下移。当前行业专卖内管工作基本上还只是事后监管，未能实现事前、事中、事后的全程监管，往往是在进、销、存等经营行为发生以后，甚至是在问题出现、损失形成乃至不良影响产生以后才实施监督，才得以发现。因此，只有将治标与治本结合起来，关口前移，通过提高认识、完善制度、创新手段、提前介入、随时跟进、强化管理和监督，使行业少出问题、干部少犯错误。例如在当前卷烟货源供应政策采取“稍紧不断档，市场基本满足”，市场上适销货源紧缺的情况下，结合最新的“订单供货”工作流程，内管人员从卷烟商定总量环节开始提前介入，实现对卷烟经营的事前监管。
　　重心下移，行业内管工作的重心要下移，近年来随着行业内管工作的不断强化，一些大的规范问题已经基本杜绝，容易出现和发生不规范问题的工作环节主要集中在工业生产企业和基层县公司，因此，县级局日常专卖内管工作中，内管人员要赴下身子，要深入到生产经营的一线，去对各种监管数据进行提取、分析、走访和核实，及时发现问题，敢于揭露问题，并加以严肃处理。
　　二是突出对重点岗位、重点环节的监管。紧紧围绕《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》中提出的任务、要求和内容，结合实际，梳理同级监管的重点和节点。目前容易发生不规范问题的工作和环节主要集中在卷烟经营、烟叶生产等工作上，卷烟经营监管的重点是商定总量的确定、货源分配、送货到位等环节；烟叶生产监管的重点是烟叶生产收购合同的签订和落实、烟用物资的发放管理、烟叶结构调整、烟叶收购环节等；对于这些容易发生不规范问题的重点工作岗位，工作环节和人员内管人员要制定防控措施，重点加以监管。
　　三是专项治理，建立重点问题督办制度。针对当前“天价烟”治理、卷烟非法流通和不适用烟叶处理等难点问题，建立重大案件的跟踪调查制度，加强部门之间、上下级之间的信息沟通；各级根据各单位非法流通情况，对影响较大、屡禁不止的行为进行重点督办，并纳入年度考核，确保重点问题的严重程度逐步得到改善。各级内管部门要加强对内管案件的分析，及时处理好新形势下的苗头性问题，对跨区域进行非法流通的案件，要坚决一查到底，加强单位之间、部门之间的合作，形成打击合力，上一级内管办视情况进行督办。
　　四是加强专卖内管信息化建设，建立高效的管理平台。要充分利用信息化技术和手段，加强内管监督系统的开发和应用，实现内管业务数据的获取分析核对功能、实时预警功能、规范工作流程功能以及发布内管信息通报等功能，以减少内管工作人员的工作量，减低工作难度，提高内管工作效率和监管成效。
　　（三）拿好“一条鞭子”，构建不敢违的惩戒机制。
　　一是加大力度，建立典型案件查处制度。重点查办发生在地市公司职能部门和县级分公司负责人违规指挥、乱作为的案件，“两烟”经营重点领域和关键环节的案件；严肃查处工作人员借职务便利以权谋私、滥用职权的案件，严重违反卷烟经营“六严一控”和烟叶生产“七条要求和五条纪律”的案件；对重大案件，要在24小时内上报。为确保内管案件的顺利调查，内管、纪检监察要注重协调，严格按照关要求，对违反“两烟”生产经营行为的内管案件，属性质恶劣、顶风违纪、明知故犯、前整后犯的，严肃查处。
　　二是强化监管，建立内管案件考核和“一案双查”制度。《中华人民共和国烟草专卖法》调整对象主要是烟草行业内部，重点是行业各项生产经营活动。各级烟草专卖管理部门要进一步增强大局意识和责任意识，准确把握深刻理解专卖管理工作新定位、新目标、新任务，要以“打击严厉、管理到位、疏导及时、服务周到”的市场监管体系建设为载体，充分发挥稽查中队的专卖“排头兵”作用，认真做好卷烟价格、销售大户和真品卷烟非法流通等市场状态的监管，扎实抓好烟叶非法流通各种线索的排查，及时向专卖内管部门互通情报，形成整治合力。严格按照“一案双查”的要求，既要查处卷烟和烟叶非法流入行为，也要对非法流出情况进行严防死守，追究责任。在责任部门落实上，既要追究经营部门的管理责任，也要追究内管部门、专卖部门的失察行为。要充分发挥内管部门在落实《烟草专卖法》上的监督作用，对严重违反内管工作要求、造成重大影响的行为，启动内管工作一票否决制度。