中国烟草企业深化改革解读、剖析与解题思路

在构建中国特色现代企业制度体系与深化国有企业改革的双重背景下，烟草行业作为国家财政重要支柱与特殊国有企业群体，其改革进程备受关注。2026年全国烟草工作会议及国家烟草专卖局党组书记、局长张建民的访谈内容，为深入理解和推进烟草企业改革提供了关键依据。

一、改革背景与现有成效解读：

在政策引领中稳步前行

二、改革掣肘剖析：

在制度特殊性与市场化需求间寻求平衡

在构建中国特色现代企业制度、深化国有企业改革的背景下，烟草行业改革仍面临多重掣肘，这些掣肘既源于行业特殊的管理体制，也受制于市场环境与发展阶段的制约。

（一）专卖制度与市场化改革的协同难题

烟草行业实行国家专卖制度，这一制度在保障国家财政收入、维护市场秩序方面发挥着重要作用，但也在一定程度上与现代企业制度所要求的“自主经营、自负盈亏、公平竞争”存在协同难度。

• 一是专卖制度下的计划管理模式难以完全匹配市场动态需求，部分地区仍存在“产需错配”现象，例如一些小众香型卷烟供不应求，而传统香型卷烟库存积压，制约企业市场响应能力；

• 二是专卖保护下的市场环境使得部分烟草企业缺乏足够的竞争压力，“躺赢”心态依然存在，创新动力与成本控制意识不足，与国有企业改革“激发内生动力”的要求存在差距。

（二）治理结构完善与行政干预的边界模糊

中国特色现代企业制度要求建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的治理结构，但烟草行业由于兼具“国有企业”与“专卖管理”双重属性，存在治理结构完善与行政干预边界模糊的问题。

• 一是国家烟草专卖局与中国烟草总公司实行“一套机构、两块牌子”的管理模式，既承担行业行政管理职能，又履行国有资产出资人职责，容易出现“政企不分”的情况，企业自主决策空间受到限制，例如在重大投资、人才引进、薪酬体系设计等方面，需层层上报审批，决策效率较低。

• 二是部分直属单位（如省级中烟工业公司、市级烟草公司）的治理结构仍存在“行政化”倾向，董事会、监事会的决策监督作用未能充分发挥，职业经理人制度建设滞后，管理人员选拔任用仍以行政任命为主，与现代企业制度所要求的“市场化选人用人”机制不符。

这种治理结构的特殊性，导致烟草企业在应对市场变化、推进创新项目时，难以形成高效的决策与执行机制，例如在新型烟草制品的研发与市场推广中，由于审批流程较长、决策层级较多，错失部分市场机遇，与国际烟草巨头的竞争差距逐渐显现。

（三）创新驱动与传统发展路径的路径依赖

国有企业改革强调“创新驱动发展”，要求企业加快培育新质生产力，推动产业转型升级。但烟草行业由于长期依赖传统卷烟业务的利税支撑，存在较强的“路径依赖”，创新驱动发展面临多重制约。

• 从创新方向来看，行业创新仍集中在传统卷烟的“降焦减害”与工艺优化上，对新型烟草制品、烟草多用途利用等战略性新兴领域的研发投入不足，2025年行业研发投入占营业收入比重低于全国国有企业平均水平，核心技术仍存在“卡脖子”风险；

• 从创新机制来看，行业内部创新资源分散，各省级中烟工业公司“各自为战”，缺乏统一的创新协同平台，导致研发重复投入、成果转化率低，例如在烟机设备智能化改造方面，部分企业独立研发相似技术，未能实现技术共享与规模效应；

• 从创新人才来看，行业人才队伍结构老化问题突出，基层单位懂数字化、懂新型烟草技术的专业人才占比不足，“青苗计划”等人才培养项目仍处于起步阶段，人才梯队建设难以满足创新需求。

（四）监管体系完善与市场活力激发的平衡挑战

深化国有企业改革要求“放管结合、优化服务”，在加强监管的同时激发市场活力。烟草行业近年来加快构建穿透式监管体系，在规范经营、打击违法方面成效显著，但也面临“监管过严抑制市场活力”的挑战。

• 一是穿透式监管在覆盖生产、经营、流通全链条的同时，部分监管指标过于细化，导致终端经营灵活性不足，难以满足消费者个性化需求。

• 二是在电子烟等新型涉烟产品监管中，由于缺乏成熟的监管经验，存在“一管就死、一放就乱”的现象，例如部分地区对电子烟零售点布局实行“严格配额”，导致合法经营主体难以生存，而非法走私产品却屡禁不止，既影响市场秩序，也制约新型业态的健康发展。

三、改革重点聚焦：

锚定现代企业制度与高质量发展目标

结合2026年全国烟草工作会议精神、张建民局长访谈内容及国有企业改革要求，烟草企业未来深化改革需聚焦以下重点领域：

（一）聚焦专卖制度与市场化机制的深度融合

在坚持国家专卖制度的前提下，推动专卖制度与市场化机制的深度融合，是烟草企业深化改革的核心方向。

• 一是优化计划管理模式，建立“市场需求导向”的计划调整机制，例如根据零售终端销售数据、消费者调研结果动态调整烟叶种植计划与卷烟生产指标，减少“产需错配”；

• 二是深化卷烟营销市场化取向改革，扩大企业自主定价权与品牌选择权，允许商业公司根据市场竞争情况与消费者偏好，自主选择适销对路的产品，同时建立“以终端需求为核心”的货源分配机制，通过大数据分析精准匹配零售终端与消费者需求，提升市场响应效率。

• 三是探索专卖制度下的市场竞争机制，例如在重点品牌培育中引入“赛马机制”，对市场表现优异的品牌给予更多生产指标倾斜，对表现不佳的品牌实行“末位淘汰”，打破“平均主义”，激发企业竞争活力。

（二）聚焦治理结构现代化与权责边界清晰化

构建中国特色现代企业制度，关键在于完善烟草企业治理结构，明确行政干预与企业自主经营的边界。

一是推进国家烟草专卖局与中国烟草总公司“职能分离”改革，明确专卖局负责行业行政管理，总公司负责国有资产运营（如企业管理、投资决策），实现“政企分开”；

二是健全子公司治理结构，在省级中烟工业公司、重点商业公司推行“董事会规范化建设”，引入外部独立董事，强化董事会对重大决策的监督作用，同时推进职业经理人制度改革，在市场营销、技术研发等关键岗位实行市场化选聘，打破行政任命壁垒；

三是完善权责清单制度，明确国家局（总公司）与直属单位的权责边界，减少不必要的行政干预，例如在重大投资项目审批中，对符合行业规划、风险可控的项目，下放审批权限，提高决策效率。

（三）聚焦创新驱动与新质生产力培育

应对行业发展新形势，烟草企业需将创新驱动作为核心战略，加快培育新质生产力，打破传统发展路径依赖。

• 在创新方向上，需加大对新型烟草制品（加热卷烟、电子烟）、烟草多用途利用等战略性新兴领域的研发投入，设立行业级创新基金，支持关键核心技术攻关，例如联合高校、科研院所建立“新型烟草技术创新联盟”，突破加热元件、烟用新材料等“卡脖子”技术；

• 在创新机制上，构建“统一规划、分工协作”的创新协同平台，整合各省级中烟工业公司的研发资源，实现技术共享、成果共用，例如在烟机设备智能化改造中，由行业统一制定技术标准，各企业分工研发不同模块，提升创新效率；

• 在创新人才培养上，实施“人才强烟”战略，扩大数字化、新型烟草技术等专业人才的引进与培养规模，完善“青苗计划”“技术带头人培养计划”，建立以创新成果为导向的薪酬激励机制，激发人才创新活力。

（四）聚焦监管体系优化与市场活力激发

在深化监管的同时激发市场活力，是烟草企业改革的重要平衡点。

• 一是优化穿透式监管体系，建立“分级分类监管”机制，对合规经营、信用良好的企业减少监管频次，对高风险领域加大监管力度，实现“精准监管”；

• 二是完善电子烟等新型涉烟产品监管制度，在坚持法治化、规范化监管的前提下，适度放宽市场准入，鼓励合法企业创新产品与服务，例如建立“电子烟产品目录管理”制度，对符合安全标准的产品纳入目录，允许在指定渠道销售，同时加强对非法产品的打击，维护市场秩序。

• 三是加强零售终端建设，赋予终端更多经营自主权，例如允许终端根据本地消费习惯调整产品陈列、开展促销活动，提升终端服务能力与市场活力。

敬请期待

国研趋势作为深耕行业的专业咨询机构，我们紧密围绕 2026 年全国烟草工作会议精神，结合张建民局长关于烟草行业高质量发展与现代化建设的系列讲话要求，全面梳理政策导向、精准提炼改革核心要义，完成了对各地区烟草企业在深化国有企业改革、构建中国特色现代企业制度背景下的改革方向深度解读与关键逻辑剖析。

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